蘭小歡談地方政府與經濟發展

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本文選自公眾 號“澎湃新聞·上海書評”

作者: 蘭小歡 復旦大學經濟學院副教授

■公眾號: 復旦金融評論

在我們國家,政府不但影響“蛋糕”的分配,也參與“蛋糕”的生產。地方政府進行經濟治理的基本方式和邏輯是什麼?中國如何以一種有別於所謂發達國家經驗的方式實現了經濟奇蹟?怎麼理解當前正在推進的改革與政府轉型?

丁雄飛: 《置身事內》這本書的標題似乎可以從兩個方面理解:一是中國政府置身於中國經濟改革和發展的事內,二是您作為發展經濟學家提倡一種重實事、置身事內的研究態度。但如果讀您力薦的喬納森·利維的《美國資本主義的四個時代》( Ages of American Capitalism ),我們不難發現,西方發達國家政府對於經濟事務也從未置身事外過,正是政治創制影響了美國資本主義時代的分期。中西政府的置身事內有什麼差異?您怎麼看特朗普政府的製造業迴流呼籲和拜登政府的新基建方案?

蘭小歡: 在西方發達國家,政府也是一種動員資源的形式。歷史上,西方國家通過戰爭動員了很多資源來推進工業化,這對它們今天的經濟發展仍有很大影響。在日常經濟生活中,歐美國家政府也扮演了重要角色,但它們更多是通過制定政策、法律或税收等間接的制度方式參與,很少擼起袖子直接自己下場。而在我們國家,從國企、國有銀行體系,到政府招商引資、提供土地,政府自己積極下場做了很多事。我這本書的標題,主要想傳達的就是中國政府這種主動的姿態和深度參與經濟的模式。我在書一開始説,沒有單純的經濟現象,各種因素都裹挾在經濟現象之中。對於美國,撇開政府談經濟同樣沒有意義,它的價格機制受政府幹預程度雖然略低些,但發生在那裏的任何經濟現象依然是政治和社會運行的綜合結果。中國這方面的感受可能更明顯一點,在中國一件大事如果沒有政府參與,可能乾脆就推不下去。

《美國資本主義的四個時代:一部美國史》,[美]喬納森·利維著,蘭登書屋,2021年4月出版

所謂製造業回美國,如果我們真的相信資本主義的政治是為資本家服務的,那這事就很難發生。享受全球化好處的利益集團及其遊説者們,會把製造業引回去美國嗎?至於基建,現在的情況和二十世紀上半葉也很不同。人們通常説羅斯福新政後美國開始大規模基建,這有點不準確,美國真正大基建其實始於二戰開打以後。今天看美國經濟好像地區間非常均衡,加州佔美國GDP的百分之十五,人口全美第一。然而沒有二戰,何來現代加州?因為要和日本人打太平洋戰爭,艦船必須就近開往太平洋,政府就在加州投資建軍工體系。二戰前加州工業人口僅佔就業人口的百分之五不到,此時因為建設需要,幾百萬人進入加州,獲得了工作機會,其中就包括許多在內戰後成為佃農的黑人。儘管後來是市場機制把這一切維持下來,但其原動力還是政府和戰爭。某種意義上,沒有二戰也沒有後來的硅谷,這有點類似於我們的三線建設,只不過美國當年正逢打仗,我們則是為了預防打仗。

2019年美國各州佔全國GDP和人口比重

丁雄飛: 《置身事內》分上下篇,總的線索是,上篇從地方政府的基本事務、收支入手,介紹土地財政、招商引資和產業投資,呈現地方政府推動經濟發展的模式,下篇解釋在其影響下的宏觀得失,擺出地區發展不平衡、債務和金融體系風險、中美貿易衝突等問題,繼而介紹相關改革。上篇是因,下篇是果。為什麼會採取這個結構?

蘭小歡: 這本書有“微觀機制”和“宏觀現象”兩個篇章,主要是為了符合大家的閲讀習慣。傳統上雖有微觀經濟學和宏觀經濟學之分,但經濟現象本身並無微觀和宏觀之別,二者不過是看待問題的不同角度。某種意義上,這八章講的是同一個故事,只是在不同的方面展開討論,或許換個編排順序,就會是另一種講法。我不覺得一個複雜的經濟現象能夠嚴格分離出因和果,問題是如果沒有一個理論或者邏輯進入的話,我們就看不清這個現象。再退一步講,這本書從地方政府的運行模式切入中國經濟,如果換個抓手,比如國有企業、國有銀行系統、外貿體制,我們完全可以講另一個故事來描述中國經濟。

丁雄飛: 分税制改革後,有的基層財政出現困難,引發後續改革,涉及財税體制的層級問題。您認為我們財税層級要不要扁平化,學發達國家搞三級財政?

蘭小歡: 我們國家目前行政管理體制還是五級,中央-省-市-區縣-鄉鎮,“鄉財縣管”“省直管縣”則讓財政管理體制變成了三級,中央-省-市縣。如何評價這個安排,是否還有改革餘地,目前討論很多,不同地方的情況也不同,比如浙江就處理得很好,因為它的縣域經濟非常強勁,很多縣乃至鄉鎮都有特色產業集羣。但在一些省份,省管縣管不過來,有的縣和市競爭大於合作,導致縣域經濟“孤島化”,越搞越散。財政最大的麻煩是不太靈活,不能一個省一個辦法,這個省三級財政,那個省五級財政,好像不太可能。當然現實中沒有真正涇渭分明的三級或五級,都是程度問題,有些地方權力大一點,有些地方權力小一點。其實西方國家的劃分也很複雜,比如美國抽象來講是聯邦-州-縣三級財政,但在縣之下有很多獨立市,財權相當獨立,可以稱其為四級,也可以説獨立市和縣平級。

丁雄飛: 您能簡單描述一下“土地財政”和“土地金融”的基本邏輯嗎?

蘭小 歡: 土地財政和土地金融是地方政府收入的一個來源。九十年代分税制改革後,土地收益權,或者叫國有土地使用權轉讓收益留給了地方政府。這當然是非常自然的做法,因為土地不會動,必然是屬於當地的,未來我們徵收房地產税,應該也是地方税。1998年住房商品化改革,土地開始升值。當時有個我書裏沒展開的大背景:國有企業改革。我們國家的很多城市往往圍繞國有企業及其廠房而建,如今國有企業要剝離既有的社會服務功能,安置下崗職工,地方財政沒有錢,有的就是土地,於是就通過土地轉讓來籌措資金,完成部分安置工作。在國企改革的過程中,銀行系統也開始改革。因為出售小國有企業涉及一些股權和資本市場操作,地方政府開始和金融系統打交道,漸漸熟悉了這套流程。土地使用權轉讓有了收入,便成了土地財政,但與此同時也有支出:拆遷補償、“七通一平”(通電、通路、通暖、通氣、給水、排水、通信,及平整場地),這樣一進一出,基本打平,並沒有結餘多少錢,而是落下塊能用的地。這塊地本身價值也有限,必須讓它嫁接上金融,把未來的收益在今天變成資產的價格,才會真正值錢,才能賺錢。土地作為不動產是很好的抵押物,接上銀行信貸後,能帶動大量投資,這裏邏輯上能創造遠遠超過地方政府收入的錢,城市化便這麼起步了。依照這套模式,在此後的十來年裏,國有銀行改革結束,我們加入世貿組織,城市化加速,中國各地發生了翻天覆地的變化,基礎設施建設如火如荼。不過伴隨着銀行和資本市場的,就是債務和槓桿。房價連着地價,地價連着財政,財政連着基礎設施投資,經濟增長、地方財政、銀行、房地產之間形成了緊密而複雜的關聯。

上世紀九十年代以來的分税制改革、“土地財政”,及進一步改革。

"土地財政"與“土地金融”

丁雄飛: 為什麼您主張經濟學理論應將土地從資本中區分出來,單獨分析?

蘭小歡: 古典經濟學裏生產要素是三項:勞動、土地、資本。尤其在馬克思和李嘉圖的時代,農業非常重要,土地必然備受關注。隨着經濟學現代化,特別是三十年代美國經濟學興起,經濟學的生產函數中要素投入慢慢只剩下了兩項:資本和勞動,土地被劃入資本。不同於歐洲前輩,對於那代工業化了的美國人,土地的概念肯定沒有那麼根深蒂固,因為在當時的美國地廣人稀,土地沒有那麼稀缺。問題是土地和資本有很大的不同:它永久存在,不能移動,也沒什麼折舊,因此作為資產,它的價值對於利率變動非常敏感。另外,和機器不一樣,土地是通用的,不是專用的,在上面幹什麼都行,因此土地會有很多不同的屬性。然而,有那麼七八十年的時間裏,土地和機器被等量齊觀,地租和地主在主流經濟學的分析裏不再單獨強調,只剩下資本家和勞工。這些年一些經濟學家開始把土地獨立出來分析,因為房地產變得非常重要,哪怕在發達國家,房產也是國民財富的主要部分。尤其服務業崛起後,需要人的聚集,房東、租房者成為重要的分析對象。別忘了,2008 年就是因為美國房價下跌,引發大量按揭違約,並觸發衍生品連鎖雪崩,再通過金融市場擴散至全球,導致了金融危機。

丁雄飛: 在討論工業化中的政府角色時,您介紹了光伏和京東方兩個案例。對於前者,您得出的啟示是:政府的支持和補貼與企業成功不存在必然的因果關係。為什麼同樣補貼光伏,歐美是不成功的,我們是成功的?對於後者,您得出的啟示是:比較優勢具有很大的不確定性,可以靠人為創造。這又是為什麼?

蘭小歡: 歐美的補貼和我們國家的補貼不是一個概念,歐美國家可能有些金融的、價格的優惠,而我們國家想補貼一個產業,可以是長期的、大力度的,二者不可同日而語。光伏基本屬於製造業,如果在成本端差距太大,即便使用本土產品有一定優惠,用户最後還是會買便宜得多的中國產品,所以歐美的企業最終敗下陣來。

比較優勢這個概念最早提出的時候,主要針對農業生產,關注某個地方的氣候條件適合什麼樣的作物生長,因為自然稟賦是不能交換的。到了現代工業化大規模生產,都是廠房機器,憑什麼你幹得比我好?未必有什麼天然的不可改變的原因,尤其是工業技術往往熟能生巧,誰先幹可能誰的優勢就大。中國原來比較落後,是因為起步得晚,後來我們也開始幹了,慢慢地就成熟了。我們從紡織等勞動密集型行業開頭,但這些行業不夠複雜,產業鏈沒那麼長,不能學到真正先進的技術,只有涉獵電器、汽車這樣的行業,才能繼續進步。但這隻能靠自己,邊幹邊學,不能依賴於買別人的東西。很多後進國家,包括韓國,所謂比較優勢都是後來才有的,當年可沒有。

2021年5月,京東方攜多款智慧健康、醫療領域的產品亮相中國國際醫療器械博覽會。

丁雄飛: 我國基尼係數從八十年代初的0.3上升到了2017年的0.47。要緩解貧富差距,您認為最重要的是什麼?

蘭小歡: 在市場化過程中,貧富差距一定會拉大。要想緩解這個問題,我覺得最重要的還是經濟增長,新的工作和機會對中低收入人羣的影響最大,再分配是相對次要的。現實中,窮人基本上都是年輕人,應屆畢業生最難找工作。對於任何一個公司,如果遇到經濟困難,首先考慮的是不招新人,再不行才辭退老員工。如果整體失業率有百分之十,可能在剛畢業的大學生中就有百分之二十甚至三十的人沒工作。因此降低貧富差距,關鍵是創造新的工作機會給新人。GDP增長不是抽象的數字,多增長一個點,在我們國家可能就對應了百十來萬的工作崗位,換言之,有新增工作機會的這類GDP增長才是了不起的。新的工作意味着的新的人力資本、新的技術。如果大家都想着把物質資產傳給下一代就會很麻煩,而光靠靜態再分配來消弭貧富,也未必足夠有效。最重要的還是要把蛋糕做大,讓人有工作,以及合理的、能趕上物價上漲的收入。

丁雄飛: 如何理解您所謂的“我國債務風險的本質不是金融投機的風險,而是財政和資源分配機制的風險”?

蘭小歡: 這和美國對比就非常清楚。美國2008年金融危機的主要原因是金融投機,監管不嚴,買房毫無限制,炒賣之風大盛,又有很多金融衍生品,在已經證券化了的房貸上賭博,迭代起來資產無限大。中國不是這樣的,中國的債務不是由衍生品積攢導致,主要是以出口和投資驅動的經濟體系的產物,是巨大的投資沒產生足夠收益的緣故。我們國家的很多投資由掌握土地和銀行系統的政府驅動,由此產生的債務,本質上是對政府信用的迴應。如果借了債去投資能賺到錢,債就不是問題,還了就行,借的多,掙的也多。但如果借了債,花一點七億去建一個五十八米高的關公,又花一點五億拆了,一來一去三個億的GDP,能產生什麼收益呢?這些錢並非無中生有,總要有人來支付。如中紀委所説,這是“犧牲長遠利益換取短期利益”。從這個意義上講,我們債務風險主要來自一些企業和地方政府投資不產生收益的風險。

大多數人觀察我國金融市場都從會融資的角度看。儘管國家早就開始提要構建多層次的資本市場,這些年資本市場改革進展仍相對緩慢,我們還是一個以銀行間接融資為主的市場。這裏的根子,我覺得不在融資,而在投資。對於一個金融市場,無論什麼形態,總是誰做投資決策,誰就該承擔投資風險。如果實體投資還是由政府和國企主導,融資體系自然會把把資源和風險向它們集中,因為銀行的風險最終是政府的風險。中國人民銀行行長易綱每十年都會寫文章討論中國金融市場的風險,在跨度三十年的時間裏,所能測量的金融風險依然集中在銀行和政府。因此我覺得限制債務增長的一項根本性措施,是要轉變投資主體,向市場放權,只有投資主體多元化,風險分擔的主體才會多元化。

丁雄飛: 您怎麼看現代貨幣理論的流行?

蘭小歡: 現代貨幣理論(MMT)這兩年很時髦,有不少系統的論述。我從經濟學角度理解,它主要討論的是財政和金融的區別,其最重要的政策抓手是財政“赤字貨幣化”。你可以想象這個世界上沒有銀行,央行也沒有,就靠財政來分配,財政自己印錢自己花。我們國家其實有過類似的經歷,計劃經濟基本就是這樣,當時沒有四大行,在相當一段時間裏,人民銀行和財政部合署辦公,屬於財政部裏一個類似出納的角色。上世紀六七十年代我們國家的固定資產投資裏,大概財政撥款佔到八成以上。這裏最主要的區別是有沒有價格機制,如果在金融市場流通,就一定有價格,利率就是錢的價格,比如財政發國債,通過利率也就是價格反映出有多少人願意借這筆錢,這就能看出很多信號。所謂現代貨幣理論的設想是,財政直接發債,央行接過去,不通過二級市場流通,沒有價格機制,極端的想象是可以把央行拿掉,財政左手倒右手。最後錢怎麼分配,完全財政部説了算,等於錢的價格也就是利率沒意義了,從理論上來説可以無限印錢,這是一個沒有價格機制的資源調動方式。

為什麼這兩年MMT這麼熱?當金融市場的價格機制失靈,一些人便考慮讓財政去花錢。現在歐美已經零利率,或者説利率作為價格信號的功能已經很弱了,經濟卻還不見起色,這是MMT出現的大背景。然而我們國家的利率水平還遠沒到這個程度,對此央行行長也有多次表態不搞“大水漫灌”和“赤字貨幣化”。歷史上國民黨政權末期實行過赤字貨幣化,結果是惡性通貨膨脹,一塌糊塗。

丁雄飛: 您在書裏指出,所謂中美雙邊貿易“鉅額”逆差,2018年只佔美國GDP的百分之二不到,您是否認為對中國發動貿易戰,只是美方轉嫁自身國內因不平等而產生的各種矛盾的手段?在中國方面,為什麼您認為“對外貿易失衡是內部結構失衡的延續”?

蘭小歡: 中美各自的經濟問題主要都在國內,都應做結構性調整:我們是消費不足,老百姓收入有待增長,美國是消費過度,儲蓄不足,四處借債。但國內的結構性改革從來不易,尤其對於西方制度下的國家,政策比較短期,難免靠外部來緩解國內壓力、減輕內部矛盾,像1929到1933年的經濟危機,實際上最後是通過二戰才徹底擺脱的,然而現在已經不是一個能再發動大戰的年代了。本質上,美國的問題不是中國造成的。

這兩年美國跟我們打貿易戰,斷供芯片,一些工程師朋友很悲觀。但從經濟學角度看,我始終重視市場需求,飯館聯合起來打死顧客是兩敗俱傷。你芯片技術很厲害,但賣給誰呢?再造一箇中國這樣有四億中產的經濟體,比讓中國芯片趕上西方芯片水平難多了。那不賣了行嗎?大不了少掙點錢。還真不是這麼簡單,因為兩個邏輯:第一,企業前期巨大的研發投入是固定的,必須通過大規模銷售才能攤薄成本,可能它銷量裏七八成都是在跑量攤薄成本,不掙錢,掙的就是剩下兩三成的錢,如果失去這些份額,未來就不能持續高投入地研發,也就不能一直保持技術領先;第二,對於今天的資本市場,如果一個上市公司宣佈永遠失去兩三成銷量,會立刻引發股價巨震,最終甚至破產重組,因為企業規模的擴張和持續的高投入,都加了槓桿,規模加上去容易,瘦身難。

中美科技相對變化

中國成為世界第二大經濟體,得益於投資和出口,但這樣的發展模式也使我們經濟結構內外失衡嚴重,於是中央在2020年提出了“加快建構以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。這一戰略轉型的關鍵,從供給角度看是產業升級,從需求角度看則是收入水平和消費結構升級。消費即收入減儲蓄,消費不足,不是因為收入少,就是因為儲蓄率高,中國兩方面情況都存在。收入少是因為我們國家前些年重投資,大部分的積累都在向資本和機器轉移。現在講共同富裕,首要還是我前面説的首次分配的問題。其次就是我的同事陸銘反覆強調的,讓窮人到富地方去,到大城市才有更高的收入。今天,製造業進一步發展已經吸納不了更多就業,提高收入必須依靠服務業的大發展,而這隻能發生在人口密集的城市中,因為大多數服務都不能跨地區貿易。與此配套,便是讓用地指標跟着人口流動,打通跨省用地指標交易機制,緩解土地供需矛盾。中國的結構性問題是好些因素疊加所致,宏觀上的症狀是投資多、消費不足,但真正的原因在於更微觀的資源配置不合理,當然這些年的改革已經在微觀上做了很多工作。

丁雄飛: 針對結構性問題,這本書支持的方案,或者説邏輯終點是,肯定地區間競爭,期待生產型政府向服務型政府轉型,強調市場在資源配置中的決定性作用。不過這裏預設了一種階段論,即您肯定生產型政府的歷史作用,那為什麼在目前階段,政府的作用和角色需要變化?投資、融資、生產需要分散化決策?

蘭小歡: 我在書裏沒提任何建議,這本書主要致力於描述政府真正做了什麼,你所説的都是中央政府這些年提倡的政策。我總強調,市場經濟是一個建設的過程,讓市場配置起主導作用,前提條件是市場經濟要發展到一個足夠成熟的階段。九十年代國企改革,就算拍腦袋想全部私有化,也毫無可行性,告別計劃經濟之初,個體户是不被看得起的,即便是今天的商業銀行貸款,最大的顧慮依然是防騙,怕錢被套走了,追不回來。為什麼原來國有資本是投資主體?因為當時整個市場環境不支持民營資本,信任程度太低,法治也尚不健全,而政府的信用等級是最高的,哪怕企業破產,政府永遠有穩定的税收,所以由政府及國企主導前期投資,這幾乎是世界各國的通例。前面説過,歷史上歐美各國靠戰爭動員資源,我們國家因為是從計劃經濟起步,政府手裏資源很多,可以不依靠戰爭就調動資源。在經濟改革早期,你不必是經濟學家也知道,要想富,先修路。我們剛從計劃經濟轉過來,是短缺經濟,老百姓想買什麼都買不到,生產一些小東西,哪怕質量差點也有人買。當時的問題是沒有錢,誰有信用等級能找到錢,生產出東西來就能賣錢。

今天我們國家基礎設施建設成績斐然,告別了短缺經濟,民營經濟的成分越來越大,我們需要的是更高精尖的技術。這時候以政府為主的粗放投資模式就不合適了,自然而然要讓專業的人幹專業的事。經濟增長説穿了也不復雜,國家這麼大,人這麼多,經濟之所以增長,就是人盡其才,物盡其用,把已有的人和物配置到更有效率的地方。價格機制被證明是一種的比較有效的配置資源的方式,當然它也是一步步發展而來的。市場經濟、價格機制的優勢不在決策能力,面對不可知的未來,誰都無所適從,它最大的優勢是競爭和開放,誰都可以試,不行的會被淘汰。我想,市場經濟裏不太可能出現建了面子工程再拆的事情,同樣,這樣的事八九十年代也沒有今天多,因為當時政府還有更多顯然該做還沒做的基礎設施,還沒修的路。今天路已經修好了,一些做法卻還沒改變,又要琢磨乾點什麼,又沒想清楚幹什麼。這些年結構性改革,非常必要地卡住了一些地方,麻煩的是,我們整個經濟的很大一部分一直是靠地方政府投資驅動的,方向轉換沒那麼容易,限制債務雖然限制了這種模式的運轉,但並不會自動轉化為更有效率的模式。一些地方以往積累的債務有些無以為繼,外加新冠衝擊税收有所減少,就會比較困難,所以我們發了很多專項債。改革總需要一些時間。

不過總的來説,我們一來有地方政府之間的競爭,從而讓資源,即土地(用地指標)、人(户籍)、資本、數據這些生產要素更自由地流動,往全國一體化的方向努力,逐漸提升整體效率,二來有國與國之間的競爭,社會主義核心價值觀的第一個價值目標是“富強”,我們在開放的世界中追逐“富強”的目標——這兩重的競爭機制,可以限制胡作非為的程度。

丁雄飛: 如果要您為地方政府角色轉型提一些路徑上的設想,您會説什麼?

蘭小歡: 地方政府的收入有四本賬:一是一般公共預算收入,也就是税收;二是基金性收入,也就是來自土地的收入;三是社保方面的收入;四是國有資產,也就是國企的部分。分税制改革後,中央分走了税收,地方政府這些年的一大財源是基金性收入。現在土地財產卡得比較死,土地融資不再方便,所以這兩三年國企混改就推得比較快。從經濟學家角度説,地方政府的角色,本質上就體現在這四本賬之間的關係。

如果土地財政不可持續,混改的推進也有限度,但地方政府又必然要擔綱民生支出的主力,那我們就順理成章回到了最初的起點:一般性公共預算收入裏,是不是要有屬於地方的主體税?營業税改增值税以後,地方政府賬本上面臨的最大問題就是沒有地方的主體税種,當然目前房地產税已在討論和試點,可能在未來成為地方的財源。果真如此的話,這些收入就要更好地為本地人服務,隨着近年來公共服務從與以户籍人口掛鈎,到與常住人口掛鈎,擴大民生支出的問題已經擺到枱面上了。

丁雄飛: 您認為您的觀點,或者説發展經濟學和新古典經濟學的區別在哪裏?

蘭小歡: 回答這個問題的出發點依然是,市場經濟是個建設的過程,完善的市場經濟不是天生的。新古典經濟學主要討論完善的市場經濟怎麼運行,它本身當然好,我們經濟發展就是要建設完善的市場。但問題是,在建設的過程中,當市場經濟的價格機制還不發達的時候,能不能找到可替代的、不那麼差的動員和調配資源的方式,一邊建設一邊增長?很多國家就找不到。我所謂的重視發展過程,主要關注兩個方面。一是發展起點,起點是硬約束,在目前的位置,什麼能幹,什麼幹不了。對於做實務的人,不能過於糾結起點是怎麼來的,必須往前看,思考怎麼挪到下一步去。二是時間觀念,經濟學總是缺乏時間觀念,我們不知道動態模型裏的t(時間變量)是指一天、一個月,還是一年,然而一件事究竟該花多長時間做到,三天還是三年,是有本質差別的。一旦有了時間觀念,我們對很多事物的評價就變了,就不會靜態地做一些中美之間的比較。經濟增長的原理固然簡單,但在現實中實現增長是極其困難的事。世界上還有那麼多窮人和窮國,有的國家已經停止增長很多年了,相比之下中國雖然還有種種問題,但能讓經濟增長起來,實屬不易。

丁雄飛: 您如何評價新結構經濟學?中國的經濟發展模式是可複製的嗎?

《新結構經濟學:反思經濟發展與政策的理論框架》,林毅夫著,蘇劍譯,

北京大學出版社,2014年9月出版

蘭小歡: 發展經濟學很重要的一個問題就是發展的步驟和次序,可能走ABCD能到達彼岸,走ACBD卻通往覆滅。當然精準預判很大程度上是不可能的,但總有一些成功的例子,我們作為事後諸葛亮,總能提取一些能教給下一代的理論和經驗。世界本身是一團亂麻,沒有理論和邏輯,不可能看出門道。正如歷史學家講述的從來不止是史實,還有看待歷史的理論和邏輯,經濟學家提出的也是假説。新結構經濟學就是從比較優勢的角度提出的一套假説,不能説它百分之百正確,甚或它也有問題,但學術不是一錘定音,而是給人以啟發,我覺得它是很有啟發的。站在經濟學內部看,過去幾十年發展經濟學的主流研究很瑣碎,沒有方向感,討論的不是發展中國家真正關心的大問題。但這些卻是發展中國家亟需的,因此我覺得新結構經濟學是非常重要的探索。我希望將來中國有越來越多的經濟學家提出各種不同的理論,既有的學説還遠遠不夠,中國發生的是世界上最大的經濟奇蹟,可能需要幾代人的努力來解釋它。

具體説中國模式,我覺得有三個非常重要的方面:一是規模超大、人超多,這是我們的物理基因;二是政府和官僚體系能力超強,吸納了社會精英,這是制度基因;三是歷史上我們強盛的時間特別長,文化一以貫之,同時我們遭受苦難的時間也很長,所以我們既有驕傲的理由,也有想奮鬥的動力,這是文化基因。我覺得其他的制度和政策都是長在這三者之上的,如果是這樣的話,我們就有理由懷疑很多制度到底可不可以複製。非洲或者南美的國家沒有這些基因,可能學到的只是一些具體操作層面的事,而能提供具體操作經驗的也不止有中國。

丁雄飛: 您説您這本書的視角和框架受到您兩年實地調研工作的影響,能談談您本人置身事內的經歷嗎?

蘭小歡: 2017到2018年這兩年的經歷,改變了我對中國這套政治經濟體制的理解,當時我有機會幫一個省級政府做招商引資的諮詢,我們做了很多實事,在實事中,我對政府官員、對做成一件事所需工序之複雜有了直觀的認識。記得一次招商引資,一個大公司要在地方落地。兩邊領導見面,因為項目很大,接待的是市委書記,而對方公司的領導也曾經擔任過市長,當初也負責招商引資工作。兩邊都是專家,所以整個談判過程特別有意思,細節摳得準,進展也快。在現實世界,沒有黑白分明的“市場”和“政府”分界,只有關係環環相扣的各種組合。可以説,如果沒有這兩年的經歷,就不會有《置身事內》這本書。這本書引了兩百六十多個文獻,但它並非脱胎於文獻閲讀,而是我先有了想法,再去找文獻支撐。這套想法是在實際工作中形成的,當然前期的經濟學文獻積累也重要,決定了我怎麼處理信息。

其實最近這三四年,我很多關於中國金融資本市場的知識,都是跟律師學的,尤其風控和合規這兩個部門的朋友對我幫助很大,融資、破產、影子銀行、資管新規,他們天天在這裏頭摸爬滾打,對於各種制度條例一清二楚。我覺得年輕學者還是要關注中國現實。相比其他學科,經濟學更容易對學術圈之外、對經濟現實產生實際影響。如果我們將來的經濟學教學可以通過更多的中國故事來講述經濟學原理,那學生一定會感受更深。我想我們該到這麼一個時間點了,不能學了半天,學生對美國的貿易赤字講得頭頭是道,中國的分税制聞所未聞。我寫這本書,很大程度上也是有感於我們學生對於中國經濟知識的極度匱乏。

丁雄飛: 《置身事內》在每個重要議題後,都介紹了當下正在實施的政策和改革。您怎麼看在這本書出版後,國家出台的一些新政策的思路,比如對教培行業的監管重置?

蘭小歡: 我覺得我們這些年的政策在邏輯上、大方向上是一以貫之的,儘管細節上會有出入。在計劃經濟時代,重投資、重積累,國企職工收入低,但前提是從搖籃到墳墓的各種消費是由國家扛的。如今我們很多東西都按市價分配了,但收入配置機制還在轉型過程中,大家收入水平還不高,如果教育、住房、醫療這些剛性支出一直往上抬,生活一定會喘不過氣。所以對於一些公共領域,政府的公共支出要補足以往的欠賬,不能完全依賴市場化。“教育減負”這個方向並不令人意外,大家有些意外的是它展開的程度和速度。

丁雄飛: 那您覺得改革如何算太快,如何算太慢?聯繫您前面説的時間觀念,該怎麼把握改革效率和緩衝機制之間的關係?

蘭小歡: 不存在一個全知全能的改革者把每一步都設想好,現實中大都是急事先辦,因為現實中有太多的不可知。改革也不可能齊頭並進,總有先後。經濟社會是個整體,動一個地方,其他地方就有連鎖反應,一個地方動得快,另外一些地方就會有不匹配,弊端就會暴露出來,但政策只能這樣。回望我這本書涉及的那幾十年,1998年開始國有企業三年改革與脱困,下崗職工安置,社會保障體系建立,農業税改革,銀行改革,重點基礎設施項目建設,軍隊現代化,加入WTO……就這麼一步步走過來。

不少人講中國經濟目前有很多錯配或效率的損失,背後的假設都是,如果當初不這麼做而是那麼做的話,今天的結果會更好。但我腦海裏設想的場景是,如果當初那麼做了,今天的結果可能會比目前糟糕十倍。對我而言,所謂均衡未必就是最優資源配置,一個好的狀態是方方面面的“都還行”:矛盾沒有升級,社會比較穩定,整體上還能增長一些,姑且先往前走,這就是一個比較理想的狀態,或者叫“次優”狀態。彭博的經濟學家歐樂鷹(Thomas Orlik)在2020年出版的《中國,永不破裂的泡沫》(China: The Bubble that Never Pops)中説過,中國經濟發展史也是各種“中國崩潰論”的失敗史。在別人忙着諷刺“水多加面,面多加水”的手忙腳亂時,歐樂鷹問:饅頭為什麼越蒸越大?

中國曆經四十年改革發展,我也明白未來改革有很多困難,社會和人都一樣,最大的絆腳石是自己過去的成功。美國也是如此,這就是為什麼所有強國最後都會衰落。但我看好中國,很重要一點是我們經歷苦難的時間比別人長,吃的虧比別人多,1840年以後我們經歷了百年苦難,現在還處於上升期。本質上,沒有人能知道未來怎麼樣,對未來是樂觀還是悲觀,就是個信念問題。當你有了信念以後,看到什麼信息,就會朝某個方向解讀。悲觀還是樂觀誰更正確,沒什麼好爭辯的,五年十年後就見分曉了。所以哪怕今天有這麼多的問題,我還是願意相信中國的未來。

丁雄飛: 您下一本書計劃寫什麼?

蘭小歡: 我們説發展,肯定是三段論,起點、過程、終點,這些年發展經濟學的一個問題是,很少講終點,或者説理想社會是什麼樣的。相當一部分經濟學家是歷史終結論者:終點已經不必講了,終點就是美國,是市場機制。但是在馬克思和斯密的年代,政治經濟學是有社會發展目標的,是有價值觀的。在這個意義上,歷史脈絡就非常重要。在目前執政黨提倡的核心價值觀裏,是要消滅絕對貧困的,所以一定要脱貧。我計劃寫的下一本書,便想討論脱貧攻堅。在我看來,對於一個社會,萬惡窮為首,窮是一切罪惡的根源。我想找十幾個縣,去做實地調研,結合經濟學來分析脱貧究竟是怎麼實現的。對於我們這代人,“脱貧”是個自然的過程,因為有經濟增長、城市化和工業化提供的更多的工作機會,但脱貧越到後面越難,剩下窮人,可能有很多沒有勞動能力,是老弱病傷,可能很多都生活在窮山惡水,沒有辦法靠經濟增長自然脱貧。所以脱貧就不僅僅是一個經濟的故事,更是調集全社會資源實現具體政策目標的故事。

置身事內:

中國政府與 經濟發展

蘭小歡著

上海人民出版社·世紀文景

2021年8月出版

340頁,65.00元

* 本文首發於“ 澎湃新聞·上海書評 ”,僅 代表作者個人意見,與所在機構無關。僅供讀者參考,並不構成提供或賴以作為投資、會計、法律或税務建議。

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