國君巨集觀:特別國債規模與用途猜想

語言: CN / TW / HK

導讀

我們測算年內常態化核酸+方艙醫院建設+失業救助的額外支出在3600億-1萬億之間;疫情衝擊下財政超支和少收將導致資金缺口明顯擴大,發行特別國債的必要性上升。根據使用方向的不同,我們猜想可能有三種資金配置模式,分別對應1.5萬億(防疫)、2萬億(防疫+基建)和4.5萬億(極端刺激)的發行規模,前兩者可能性較大。

摘要

1、我們將防疫成本分為常態化核酸檢測、方艙醫院和失業救助,測算認為防疫成本將在3600億-1萬億之間:

1)成本一:常態化核酸檢測, 包括1800-6800億檢測費用和9.9億-29.6億核酸取樣點投入;

2)成本二:方艙醫院建設 在1100-2600億之間;

3)成本三:失業救助金, 約660億元。

4)如果考慮極端刺激,無差別發放收入補貼, 類比美國疫後刺激模式,約需要1.1-2.5萬億。但政策落地幾乎沒有可能,僅作理論考慮。

2、財政收支缺口有多大?常態化防疫下財政收支缺口在7000億-1.8萬億;加上額外基建支出,缺口在1.1萬億-2.2萬億之間:

1)除額外的防疫支出之外,經濟下行壓力加大也可能導致對基建投資增速的需求上升,財政資金需額外投入1300億-2600億到基建領域;

2)收入端來看,疫情導致經濟超預期下行,可能導致22年財政兩本賬較預算數少收7500億-1.2萬億之間;

3)財政可能還能動用4000億“餘糧”。

3、疫情超預期下發行特別國債彌補財政收支缺口的必要性上升。我們猜想特別國債發行規模與用途可能有三種模式:

1)防疫: 覆蓋防疫成本+失業補助,規模在1.5萬億左右;

2)防疫為主+基建為輔: 覆蓋防疫成本+失業補助+額外基建支出,規模在2萬億左右;

3)極端刺激模式: 覆蓋防疫成本+失業補助+基建+無差別收入補貼,規模在4.5萬億左右。

感謝實習生劉姜楓對本報告的貢獻。

正文

1.  常態化防疫要多花多少錢?

由於奧密克戎變種病毒的高傳染性和隱匿性,通過常態化核酸檢測及時發現感染病例,已成為成本相對較低的抗疫模式,由此帶來對核酸檢測基礎設施、方艙醫院建設等方面的需求上升。 我們將防疫成本分為常態化核酸檢測、方艙醫院和失業救助,測算認為防疫成本將在3600億-1萬億之間。

1.1  成本一:常態化核酸檢測

常態化核酸檢測一年需要花多少錢?1800億-6800億之間。 5月全國多地再度下調核酸檢測費用,目前全國最低為單樣本19.7元,混檢3.4元,未來繼續大幅下調空間可能已不大;假設因彈窗、黃紅碼等特殊情況而實行單人單檢的人數佔比在5%左右,則針對9億城鎮人口每48小時一測和每7天一測兩種情形下,每月核酸檢測成本約為570億和152億,一年的成本約為6843億和1825億。

核酸取樣點要花多少錢?全國約需要6.6萬個小屋,成本在9.9億-29.6億之間。 近期中央要求在重點大城市建立“15分鐘核酸檢測圈”。我們參考已披露“15分鐘核酸圈”建設計劃的部分城市的核酸取樣點數量和人口數,發現基本按照每3000人-1萬人一個核酸取樣點的密度來設定,我們取中值即每6500人一個核酸取樣點來計算;全國4個一線城市和35個二線城市共有4.3億人口,則全國共需要核酸取樣屋約6.6萬個,以單價1.5萬-4.5萬計算,共需要花費9.9億-29.6億。

1.2  成本二:方艙醫院建設

建設方艙醫院需要花多少錢?1100億-2600億之間。 3月22日國務院聯防聯控機制召開新聞釋出會要求各地至少儲備2-3家方艙醫院;5月16日,國家衛健委發文稱要“提前規劃準備永久性方艙醫院”。我們認為,未來方艙醫院格局將是永久性和臨時性並存,在床位數量上為未來可能的防疫策略調整做準備。目前上海方艙醫院床位有20多萬張,基本達到每千人1張床位;關於永久性方艙,目前可得資訊有限,江城日報4月22日報道,內蒙古援吉醫療總隊整建制接手的第四方艙醫院,將成為吉林市永久性方艙,建設床位2120張。吉林省人口2375萬,則基本按照每萬人1張床位的配置建設永久方艙。

方艙建設成本方面,據介紹,與臨時性方艙不同,永久性方艙具有完整的治療功能的負壓型重症方艙,建造成本可能接近2020年武漢火神山和雷神山醫院,每個床位接近20萬;關於臨時性方艙建設成本,根據各省披露的資訊,改建約4萬/床位,新建約10萬/床位,我們取中值7萬。在建設數量上,我們按照每千人1張方艙床位,其中每萬人1張永久性方艙床位,其餘為臨時性方艙床位,即永久性方艙佔方艙床位數量的1/10。

加總方艙醫院建設成本約1158億;極端情況下,若所有方艙醫院均建成永久性,則總共需要2684億元。

1.3  成本三:失業救助

需要發放多少失業救助金?660億左右。 2020年疫情之後,各省普遍出臺失業補助金領取方案,作為對失業保險金的補充。以北京為例,2020年7月1日起執行的《關於做好階段性失業補助金和臨時生活補助申領發放工作的通知》,規定符合條件的失業人員可以按月領取最長6個月的失業補助金,參保滿一年和不滿一年的分別可領取1408元和880元。4月全國城鎮調查失業率達到6.1%,失業人數超過1100萬人,以每人每月可領取1000元、領取6個月計算,則需要約660億財政支出。

綜合上述三項成本,常態化防疫的額外支出在3600億-1萬億之間,佔全國一般公共預算支出的比重在1.4%-3.6%。

1.4  極端政策工具:大規模發放收入補貼

市場經常出現的收入補貼發放刺激方案,我們先不討論MMT、財政紀律、具體執行可能性和政策效果。我們僅對基本的資金體量進行大致估算,刺激大約需要2.5萬億元。 以美國為例,2021年美國實施的1.9萬億救助法案向居民發放1400美元/人的現金補助,覆蓋約90%的家庭。我們同樣以90%作為國內現金補助覆蓋的基準,補助金額參照兩個標準:

一是從最低工資標準角度, 1400美元基本相當於美國聯邦最低工資標準的月收入(7.25美元/小時,每月約1300美元),我國各省最低工資標準大部分位於1500-2000之間;

二是占人均可支配收入比重角度, 1400美元佔美國21年人均可支配收入(55671美元)的2.5%,中國21年人均可支配收入為35128元,相同佔比下約為880元。

在收入補貼覆蓋90%人口,標準分別為880元、1500元和2000元三種情形下,分別需要財政支出1.1萬億、1.9萬億和2.5萬億。

2.  常態化防疫造成的財政收支缺口有多大?

除額外的防疫支出之外,經濟下行壓力加大也可能導致對基建投資增速的需求上升,財政資金需額外投入1300億-2600億到基建領域。 我們根據資金來源法測算,22年基建投資增速能夠達到9.3%;但疫情對消費的超預期衝擊需要額外的基建投資來對衝。我們假設現有政策力度下,全年GDP增速在4.5%左右,則若要達到5%和5.5%的目標,分別需要額外基建投資3500億-7000億元;以22年財政用於基建的資金(包括一般公共預算+賣地收入+專項債)佔基建投資資金來源的37%來計算,則財政需要額外投入1300億-2600億。

收入端來看,疫情導致經濟超預期下行,可能導致22年財政兩本賬較預算數少收7500億-1.2萬億之間。 4月一般公共預算和政府性基金收入均大幅負增。2022年全國一般公共預算收入的預算數較上年實際數增長3.8%,由於財政收入是實體經濟景氣度的反映,我們假設這一收入目標對應了全年5.5%的GDP增速,疫情衝擊超預期下既定經濟目標大概率無法完成,我們將財政收入實際完成情況調低1個百分點,則一般公共預算收入可能比預算數少收約2000億元;此外,全國政府性基金收入預算數較上年實際數增長0.6%,站在當下時點來看也是比較樂觀的情形,我們假設2022年政府性基金收入實際同比在-5%到-10%之間,則將比預算數少收5500億到1萬億之間。加總兩本賬,可能較年初預算數少收7500億-1.2萬億之間。

財政可能還能動用4000億“餘糧”。 21年末兩本賬“超收節支”約1.9萬億元,包括7000億一般公共預算結餘和1.2萬億專項債結餘,22年預算草案中使用結轉結餘共計約1.1萬億元,還有8000億結餘資金尚未使用;但按照歷史經驗,財政不太可能在一年內將“餘糧”全部花完,需要留些“家底”以備不時之需,因此我們假設8000億結餘資金還能動用4000億元。

綜合來看,常態化防疫下的財政收支缺口在7000億-1.8萬億;加上額外基建支出,缺口在1.1萬億-2.2萬億之間;若極端情形下需大規模發放1.1萬億-2.5萬億左右的疫情補貼,財政收支缺口最大可能達到2.2萬億-4.7萬億的水平。

3.  特別國債規模與用途猜想

3.1  特別國債有什麼用?非常時期的非常之舉

特別國債是非常時期的非常之舉,其一般流程是國務院提交議案,全國人大常委會審議並調整預算,通過後財政部安排發行;全國人大常委會通常兩個月舉行一次,一般在雙月下旬,特殊情況下也可以臨時召集會議,因此發行時間靈活。歷史上我國一共發行過四次特別國債,分別在1998年、2007年、2017年和2020年。

1998年特別國債: 20世紀90年代中後期,受國有企業改革及巨集觀環境影響,加之東南亞金融危機的外部衝擊,國有四大行資本充足率低於8%,資產不良率較高。為剝離處置不良資產、化解金融風險,財政部於1998年8月向四大行定向發行2700億元特別國債用於補充四大行資本金。

2007年特別國債: 由於加入WTO之後連年的“雙順差”,我國外匯儲備持續快速積累。一方面,央行在購買外匯的過程中導致基礎貨幣投放激增,使巨集觀經濟容易處於過熱狀態。另一方面,大量的外匯儲備也亟需構建更好的模式進行投資和管理。2007年8月,財政部採取公開和定向兩種方式發行特別國債,分8期共募資1.55萬億,解決當時外儲快速上升、國內市場流動性過剩,通脹壓力較大的問題,募集資金全部用於向央行購買外匯,以及成立中投公司便於有效管理外匯儲備。

2017年續發特別國債: 2017年8-11月,財政部分為四次一共續發6964億元特別國債。方式上,財政部向有關商業銀行定向滾動發行,同日央行通過公開市場操作,從有關商業銀行全部買斷。這次發行是為對接到期的特別國債產品。

2020年抗疫特別國債: 2020年受新冠疫情衝擊,6月起財政部公開發行抗疫特別國債,分為四期,共募資1萬億。本次特別國債全部市場化發行,資金主要來源為個人和機構。資金用於公共衛生體系建設和抗疫相關支出,保障地方財力。

3.2  特別國債三種資金配置猜想

根據我們對防疫相關支出以及財政收支缺口的測算,我們猜想特別國債發行規模與用途可能有三種模式。模式一(防疫),模式二(防疫為主,基建為輔)可能性較大。模式三對應政策刺激的極限情況。

模式一:覆蓋防疫成本+失業補助,規模在1.5萬億左右

我們取各項成本的最大值來計算,常態化核酸(6843億)+核酸取樣屋投入(29.6億)+ 方艙醫院建設(2684億)+失業補助(660億)=1.02萬億,則發行規模可在1.5萬億左右,剩餘資金補充經濟下行導致的財政收入下滑。

模式二:覆蓋防疫成本+失業補助+額外基建支出,規模在2萬億左右

同樣取各項成本的最大值,常態化核酸(6843億)+核酸取樣屋投入(29.6億)+ 方艙醫院建設(2684億)+失業補助(660億)+額外基建支出(2600億)=1.3萬億,發行規模可在2萬億左右,剩餘資金補充經濟下行導致的財政收入下滑。

模式三:覆蓋防疫成本+失業補助+基建+無差別收入補貼,規模在4.5萬億左右

常態化核酸(6843億)+核酸取樣屋投入(29.6億)+ 方艙醫院建設(2684億)+失業補助(660億)+額外基建支出(2600億)+無差別收入補貼(2.5萬億)=3.8萬億,剩餘資金補充經濟下行導致的財政收入下滑。